Exposição do problema. O Poder Executivo do Brasil acaba de apresentar um
projeto de lei para alterar a meta fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes
Orçamentárias de 2014 - LDO (Lei 12.919/2013).
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Muita polêmica vem se travando em torno deste tema. Houve declarações de que a apresentação do projeto configura crime de responsabilidade por violação à Constituição (art. 85, VI) e à Lei 1.079/50.
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De qualquer forma, a oposição acaba de impetrar Mandado de Segurança no STF para trancar a tramitação do projeto, sob o fundamento de violação da Lei do Plano Plurianual (PPA).
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Tendo em conta essas questões, o objetivo é propor uma reflexão do ponto de vista jurídico, de forma a oferecer algum subsídio para os debates.
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O regime jurídico orçamentário e a meta fiscal. Segundo a Constituição, o PPA estabelecerá os objetivos e metas da Administração Pública federal para 04 anos. A LDO tem, entre outras funções, estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública federal e orientar a elaboração da lei orçamentária anual. E a LOA é a lei orçamentária anual.
A LDO é uma peça basicamente de planejamento que pretende fazer a ligação entre os objetivos da Administração Pública de médio prazo previsto no PPA e àqueles anuais que são colocados na LOA. Caldas Furtado, ilustre Conselheiro do Tribunal de Contas do Maranhão, leciona que, do ponto de vista constitucional, a LDO tem a função primordial de escolher, dentre os programas constantes do PPA, aqueles que são prioritários (Direito Financeiro, Belo Horizonte, Forum, 2013, p. 119).
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Entretanto, do ponto de vista da LRF, a LDO não é peça de planejamento meramente anual, mas sim trienal, tal como se vê em seu art. 4º, § 1º, que determina o estabelecimento das metas fiscais para três anos.
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Aliás, esta característica foi copiada da Lei da Nova Zelândia que adota o parlamentarismo. Segundo Ricardo Lobo Torres, essa cópia “trouxe mais distorções e desajustes que vantagens” e acrescenta que “só a martelo essas ideias se encaixam no figurino constitucional brasileiro”, que é o presidencialista (Curso de Direito Financeiro e Tributário, Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 175).
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As metas fiscais que são fixadas para os 03 anos seguintes tem como base uma metodologia que deve ser explicitada no documento próprio, que é o Anexo de Metas Fiscais da LDO. É o que determina o já citado § 1º do art. 4º da LRF, que agora transcrevemos:
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“§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.
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As referidas metas, portanto, apesar de serem fixadas por critérios do próprio Executivo, se convertem em lei e devem ser cumpridas.
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Se a meta fiscal fixada pelo governo importa realizar um total de despesas (sem se computar as dívidas, financiamentos e refinanciamentos) menor que a receita de tributos e contribuições previstos para ser arrecadada, tem-se como meta um “superávit primário.
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A proposta do atual governo de alterar a meta do superávit primário para 2014. A LDO vigente (Lei 12.919/2013) estabeleceu R$ 167 bilhões de reais de superávit (art. 2º) em 2014, mas que poderia ser reduzido até R$ 67 bilhões de reais por causa do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (art. 3º). Esses valores são repetidos e explicados nos Anexos das Metas Fiscais, que inclui, além da meta para 2014, as para 2015 e 2016.
Ressalte-se que o PAC foi estabelecido como prioridade pela Lei do PPA (Lei 12.593/2012), em seu art. 19. Portanto, o Congresso aprovou o PAC como sendo um programa prioritário em janeiro de 2012.
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No PAC estão previstos a realização muitos investimentos de infraestrutura, que refletem em sobrecarga de despesas. Vinculado ao PAC também se tem a desoneração tributária de determinados setores da economia. Trata-se de redução da carga tributária mediante a outorga de isenção ou outros instrumentos de renúncia de receita.
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Pois bem, o Poder Executivo verificou neste ano que a implementação do PAC somada à contínua queda da receita não iriam permitir o cumprimento da meta fiscal superavitária no patamar fixado, mesmo considerando a redução permitida pelo citado art. 3º (até o limite de 67 bilhões).
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Assim, a proposta atual do Poder Executivo é a de eliminar o limite de redução do superávit contido no art. 3º da Lei 12.919/2013 para evitar a adoção dos citados cortes.
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A determinação legal de verificar o cumprimento das metas e o papel dos Riscos Fiscais. O ato de verificar, por parte do governo, se se conseguirá cumprir ou não a meta fiscal está previsto pela própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa verificação é, em verdade, um dever legal que se faz ao final de cada bimestre de modo solene. É o que se extrai do art. 9º da LRF:
"Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias".
Esse acompanhamento obrigatório por parte do Poder Executivo tem uma razão de ser. O gestor já tem previamente mapeado os setores que podem acarretar problemas. Por isso, a LRF prevê que a LDO deve conter também um Anexo que exponha os riscos que podem impactar as finanças do Estado (art. 4º, § 3º).
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Este anexo tem relevância jurídica. A sua falta configura até mesmo infração administrativa (Lei 10.028/00). Até o momento, ficou de fora dos comentários na imprensa e nas redes sociais. Ao se analisar este anexo da LDO vigente se constata que o risco maior apontado é o que envolve a receita (veja, por exemplo, o Anexo V – Riscos Fiscais - item 2.1. – Riscos relativos às variações da Receita).
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A causa indicada deste risco foi a previsão de desaquecimento da economia em decorrência da crise econômica mundial. Esse fator geraria menor arrecadação de tributos. Não se pode esquecer que este fator de risco consta da LDO que foi aprovada pelo Congresso Nacional em 2013. Não é razoável, agora, alegar desconhecimento.
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A metodologia para calcular esse risco envolve o que os técnicos fiscais chamam de “análise de sensibilidade de cada tributo”. No caso da União, é a Receita Federal, administradora dos tributos, que realiza este estudo.
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É importante destacar também que não há riscos de aumento de despesas com relação à manutenção da máquina pública. De fato, seria muito grave se se apresentasse a possibilidade de descumprimento da meta em razão de gasto desordenado para a manutenção da máquina administrativa. Mas não é o caso.
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Assim, não há aumentos de gastos do governo em si mesmo, como erradamente se tem comentado pela imprensa.
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Há amparo constitucional para mudar a meta fiscal neste momento? O projeto apresentado configura crime de responsabilidade? Pelo perfil jurídico da LDO, o lógico é que preceda à LOA. Quanto a isso, não há discussão.
A alteração da LDO, na parte em que se refere ao exercício financeiro vigente, equivale a modificar a regra do jogo no meio do próprio jogo. Quanto a este ponto também não há dúvida. Por isso, nestes casos, a regra é não alterar. Mas há exceções, como se verá.
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Um articulista da imprensa brasileira citou o jurista Regis Fernandes de Oliveira (Curso de Direito Financeiro, São Paulo: RT, 2007, p. 335), especialista em Direito Financeiro, na tentativa velada de justificar a configuração de crime de responsabilidade com a proposta de alteração da LDO.
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No entanto, o trecho do livro do autor justifica apenas a dificuldade de mudar a LDO durante sua vigência por falta de tempo e não para fundamentar a ocorrência de fatos ilícitos. Mesmo o articulista não sendo da área jurídica, tentar apontar a lição do Regis como fundamentadora de ato ilícito é totalmente inadequado.
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Com relação às metas para os anos seguintes ao do atual exercício, a alteração da LDO é até mesmo previsível. Basta uma alteração do PPA para que possa resultar necessária a alteração na LDO. A lei do PPA vigente contempla, inclusive, um artigo específico para sua alteração (art. 21).
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Uma alteração da LDO no meio do exercício vigente somente se justificaria em razão de fatos supervenientes que vierem a impactar as contas públicas. Ela é possível somente a título de exceção.
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É certo que o governo, ao propor a LDO, indicou os fatores de riscos que as contas públicas estariam sujeitas, como se disse anteriormente. A resposta para enfrentar os riscos já está prevista na Lei, que são os cortes (art. 9º da LRF). É preciso reconhecer que a solução normal não é a alteração da LDO, mas os cortes.
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No entanto, há que se admitir, de outro lado, que, caso se detecte que as medidas de contingência sejam insuficientes ou demasiadamente danosas, a mudança da LDO poderá ser proposta. Não cremos na existência de impedimento constitucional para que se proponha a mudança a partir de motivos justificadores.
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Por isso a proposta não significa a materialização de um crime de responsabilidade. Ao contrário, o objetivo é exatamente evitar sua ocorrência.
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Caso seja rejeitado o projeto de lei (ou trancado pelo STF) e o governo insistir em não cumprir a meta vigente, aí sim, ter-se-á a configuração de crime de responsabilidade. Fora dessa hipótese, não se configura não só o crime de responsabilidade, o comum, bem como a infração administrativa.
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A proposta enviada ao Congresso também não pode ser qualificada como arbitrária porque não desconsidera a competência do Congresso, razão pela qual submete a ele para que avalie se a causa é de tal sorte exógena e imprevisível e que mereça a medida excepcional. O Congresso decidirá.
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Então, o que há de se perguntar é se o fato alegado na justificativa do projeto de lei para a alteração da meta fiscal é realmente exógeno e imprevisto.
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Em outro dizer, cabe ao governo demonstrar duas coisas: que não houve equívoco na metodologia que vem sendo empregada para avaliar os riscos e que, não reduzindo a margem do superávit proposta haverá graves problemas ao se aplicar a solução normal para o caso: os cortes no PAC e nas exonerações tributárias.
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Há que se reconhecer que a motivação constante do projeto é insuficiente. Verifique aqui.
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Diante da insuficiência do texto, caberá ao governo discutir toda essa justificativa no Parlamento de modo detalhado e transparente.
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Sem pretender ingressar em uma área que foge à jurídica, o que nos parece é que o governo cometeu um erro de cálculo na projeção que fez. Como se sabe, o caminho normal indicado pela lei (art. 9º da LRF) para corrigir é o contingenciamento das despesas. Considerando o impacto político e econômico dos cortes, o governo tenta aprovar a alteração da meta.
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Por todas essas razões, reiteramos que o projeto de lei encaminhado, convertendo-se ou não em lei, não configura crime de responsabilidade ou comum e nem infração administrativa. Só poderá configurá-lo caso o governo insista em cumprir a nova meta proposta tendo ela sido rejeitada.
Corrigido: 01h10min
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Muita polêmica vem se travando em torno deste tema. Houve declarações de que a apresentação do projeto configura crime de responsabilidade por violação à Constituição (art. 85, VI) e à Lei 1.079/50.
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De qualquer forma, a oposição acaba de impetrar Mandado de Segurança no STF para trancar a tramitação do projeto, sob o fundamento de violação da Lei do Plano Plurianual (PPA).
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Tendo em conta essas questões, o objetivo é propor uma reflexão do ponto de vista jurídico, de forma a oferecer algum subsídio para os debates.
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O regime jurídico orçamentário e a meta fiscal. Segundo a Constituição, o PPA estabelecerá os objetivos e metas da Administração Pública federal para 04 anos. A LDO tem, entre outras funções, estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública federal e orientar a elaboração da lei orçamentária anual. E a LOA é a lei orçamentária anual.
A LDO é uma peça basicamente de planejamento que pretende fazer a ligação entre os objetivos da Administração Pública de médio prazo previsto no PPA e àqueles anuais que são colocados na LOA. Caldas Furtado, ilustre Conselheiro do Tribunal de Contas do Maranhão, leciona que, do ponto de vista constitucional, a LDO tem a função primordial de escolher, dentre os programas constantes do PPA, aqueles que são prioritários (Direito Financeiro, Belo Horizonte, Forum, 2013, p. 119).
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Entretanto, do ponto de vista da LRF, a LDO não é peça de planejamento meramente anual, mas sim trienal, tal como se vê em seu art. 4º, § 1º, que determina o estabelecimento das metas fiscais para três anos.
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Aliás, esta característica foi copiada da Lei da Nova Zelândia que adota o parlamentarismo. Segundo Ricardo Lobo Torres, essa cópia “trouxe mais distorções e desajustes que vantagens” e acrescenta que “só a martelo essas ideias se encaixam no figurino constitucional brasileiro”, que é o presidencialista (Curso de Direito Financeiro e Tributário, Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 175).
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As metas fiscais que são fixadas para os 03 anos seguintes tem como base uma metodologia que deve ser explicitada no documento próprio, que é o Anexo de Metas Fiscais da LDO. É o que determina o já citado § 1º do art. 4º da LRF, que agora transcrevemos:
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“§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes”.
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As referidas metas, portanto, apesar de serem fixadas por critérios do próprio Executivo, se convertem em lei e devem ser cumpridas.
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Se a meta fiscal fixada pelo governo importa realizar um total de despesas (sem se computar as dívidas, financiamentos e refinanciamentos) menor que a receita de tributos e contribuições previstos para ser arrecadada, tem-se como meta um “superávit primário.
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A proposta do atual governo de alterar a meta do superávit primário para 2014. A LDO vigente (Lei 12.919/2013) estabeleceu R$ 167 bilhões de reais de superávit (art. 2º) em 2014, mas que poderia ser reduzido até R$ 67 bilhões de reais por causa do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (art. 3º). Esses valores são repetidos e explicados nos Anexos das Metas Fiscais, que inclui, além da meta para 2014, as para 2015 e 2016.
Ressalte-se que o PAC foi estabelecido como prioridade pela Lei do PPA (Lei 12.593/2012), em seu art. 19. Portanto, o Congresso aprovou o PAC como sendo um programa prioritário em janeiro de 2012.
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No PAC estão previstos a realização muitos investimentos de infraestrutura, que refletem em sobrecarga de despesas. Vinculado ao PAC também se tem a desoneração tributária de determinados setores da economia. Trata-se de redução da carga tributária mediante a outorga de isenção ou outros instrumentos de renúncia de receita.
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Pois bem, o Poder Executivo verificou neste ano que a implementação do PAC somada à contínua queda da receita não iriam permitir o cumprimento da meta fiscal superavitária no patamar fixado, mesmo considerando a redução permitida pelo citado art. 3º (até o limite de 67 bilhões).
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Assim, a proposta atual do Poder Executivo é a de eliminar o limite de redução do superávit contido no art. 3º da Lei 12.919/2013 para evitar a adoção dos citados cortes.
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A determinação legal de verificar o cumprimento das metas e o papel dos Riscos Fiscais. O ato de verificar, por parte do governo, se se conseguirá cumprir ou não a meta fiscal está previsto pela própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa verificação é, em verdade, um dever legal que se faz ao final de cada bimestre de modo solene. É o que se extrai do art. 9º da LRF:
"Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias".
Esse acompanhamento obrigatório por parte do Poder Executivo tem uma razão de ser. O gestor já tem previamente mapeado os setores que podem acarretar problemas. Por isso, a LRF prevê que a LDO deve conter também um Anexo que exponha os riscos que podem impactar as finanças do Estado (art. 4º, § 3º).
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Este anexo tem relevância jurídica. A sua falta configura até mesmo infração administrativa (Lei 10.028/00). Até o momento, ficou de fora dos comentários na imprensa e nas redes sociais. Ao se analisar este anexo da LDO vigente se constata que o risco maior apontado é o que envolve a receita (veja, por exemplo, o Anexo V – Riscos Fiscais - item 2.1. – Riscos relativos às variações da Receita).
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A causa indicada deste risco foi a previsão de desaquecimento da economia em decorrência da crise econômica mundial. Esse fator geraria menor arrecadação de tributos. Não se pode esquecer que este fator de risco consta da LDO que foi aprovada pelo Congresso Nacional em 2013. Não é razoável, agora, alegar desconhecimento.
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A metodologia para calcular esse risco envolve o que os técnicos fiscais chamam de “análise de sensibilidade de cada tributo”. No caso da União, é a Receita Federal, administradora dos tributos, que realiza este estudo.
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É importante destacar também que não há riscos de aumento de despesas com relação à manutenção da máquina pública. De fato, seria muito grave se se apresentasse a possibilidade de descumprimento da meta em razão de gasto desordenado para a manutenção da máquina administrativa. Mas não é o caso.
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Assim, não há aumentos de gastos do governo em si mesmo, como erradamente se tem comentado pela imprensa.
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Há amparo constitucional para mudar a meta fiscal neste momento? O projeto apresentado configura crime de responsabilidade? Pelo perfil jurídico da LDO, o lógico é que preceda à LOA. Quanto a isso, não há discussão.
A alteração da LDO, na parte em que se refere ao exercício financeiro vigente, equivale a modificar a regra do jogo no meio do próprio jogo. Quanto a este ponto também não há dúvida. Por isso, nestes casos, a regra é não alterar. Mas há exceções, como se verá.
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Um articulista da imprensa brasileira citou o jurista Regis Fernandes de Oliveira (Curso de Direito Financeiro, São Paulo: RT, 2007, p. 335), especialista em Direito Financeiro, na tentativa velada de justificar a configuração de crime de responsabilidade com a proposta de alteração da LDO.
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No entanto, o trecho do livro do autor justifica apenas a dificuldade de mudar a LDO durante sua vigência por falta de tempo e não para fundamentar a ocorrência de fatos ilícitos. Mesmo o articulista não sendo da área jurídica, tentar apontar a lição do Regis como fundamentadora de ato ilícito é totalmente inadequado.
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Com relação às metas para os anos seguintes ao do atual exercício, a alteração da LDO é até mesmo previsível. Basta uma alteração do PPA para que possa resultar necessária a alteração na LDO. A lei do PPA vigente contempla, inclusive, um artigo específico para sua alteração (art. 21).
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Uma alteração da LDO no meio do exercício vigente somente se justificaria em razão de fatos supervenientes que vierem a impactar as contas públicas. Ela é possível somente a título de exceção.
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É certo que o governo, ao propor a LDO, indicou os fatores de riscos que as contas públicas estariam sujeitas, como se disse anteriormente. A resposta para enfrentar os riscos já está prevista na Lei, que são os cortes (art. 9º da LRF). É preciso reconhecer que a solução normal não é a alteração da LDO, mas os cortes.
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No entanto, há que se admitir, de outro lado, que, caso se detecte que as medidas de contingência sejam insuficientes ou demasiadamente danosas, a mudança da LDO poderá ser proposta. Não cremos na existência de impedimento constitucional para que se proponha a mudança a partir de motivos justificadores.
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Por isso a proposta não significa a materialização de um crime de responsabilidade. Ao contrário, o objetivo é exatamente evitar sua ocorrência.
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Caso seja rejeitado o projeto de lei (ou trancado pelo STF) e o governo insistir em não cumprir a meta vigente, aí sim, ter-se-á a configuração de crime de responsabilidade. Fora dessa hipótese, não se configura não só o crime de responsabilidade, o comum, bem como a infração administrativa.
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A proposta enviada ao Congresso também não pode ser qualificada como arbitrária porque não desconsidera a competência do Congresso, razão pela qual submete a ele para que avalie se a causa é de tal sorte exógena e imprevisível e que mereça a medida excepcional. O Congresso decidirá.
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Então, o que há de se perguntar é se o fato alegado na justificativa do projeto de lei para a alteração da meta fiscal é realmente exógeno e imprevisto.
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Em outro dizer, cabe ao governo demonstrar duas coisas: que não houve equívoco na metodologia que vem sendo empregada para avaliar os riscos e que, não reduzindo a margem do superávit proposta haverá graves problemas ao se aplicar a solução normal para o caso: os cortes no PAC e nas exonerações tributárias.
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Há que se reconhecer que a motivação constante do projeto é insuficiente. Verifique aqui.
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Diante da insuficiência do texto, caberá ao governo discutir toda essa justificativa no Parlamento de modo detalhado e transparente.
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Sem pretender ingressar em uma área que foge à jurídica, o que nos parece é que o governo cometeu um erro de cálculo na projeção que fez. Como se sabe, o caminho normal indicado pela lei (art. 9º da LRF) para corrigir é o contingenciamento das despesas. Considerando o impacto político e econômico dos cortes, o governo tenta aprovar a alteração da meta.
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Por todas essas razões, reiteramos que o projeto de lei encaminhado, convertendo-se ou não em lei, não configura crime de responsabilidade ou comum e nem infração administrativa. Só poderá configurá-lo caso o governo insista em cumprir a nova meta proposta tendo ela sido rejeitada.
Corrigido: 01h10min
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