terça-feira, 9 de junho de 2009

LC 131/09: o que deverá ser disponibilizado ao cidadão pelo sítio eletrônico oficial

Introdução
Dando continuidade aos comentários anteriores sobre a Lei Complementar 131/09, que alterou dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), procurarei responder o que deverá, pormenorizadamente, ser objeto de publicação eletrônica no sítio oficial das Administrações Públicas.

O art. 48, II, da LC 101 (com redação dada pela LC 131/09) exige a disponibilização “de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira” e no art. 48-A, I e II, do mesmo estatuto, regulamenta o que venha a ser essas “informações pormenorizadas” subdividindo-as em informações relativas às despesas e às receitas.

Informações das despesas
Quanto às despesas (art. 48-A, I), a Lei estabelece que deverão ser publicados no sítio eletrônico da Administração Pública correspondente os atos jurídicos que realizam efetivamente as despesas referentes ao orçamento e às finanças e também aqueles preparatórios para tanto. É o que se pode extrair da dicção do referido inciso I, do art. 48-A, que fixa que “todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização (...)”.

Creio que numa interpretação teleológica do dispositivo verifica-se que as expressões “no decorrer da execução” e “no momento da execução” foram colocadas para reforçar que não se trata apenas da disponibilização da informação do momento final da realização da despesa, tal como se faz no relatório de gestão fiscal, mas as informações também de todo o seu ciclo de formação, ou seja, do seu iter.

Portanto, não basta disponibilizar para “pleno conhecimento” os lançamentos financeiros ou os orçamentários com as respectivas informações resumidas, mas também as informações sobre os atos jurídicos que deram origem à despesa, de modo que deverão ser disponibilizadas as referências dos atos administrativos e também dos contratos administrativos ou assemelhados (convênios, consórcios, termos de parceria, contratos de gestão etc.) ensejadores das despesas. E mais: a lei acrescenta que deverão tais informações conter, no mínimo, o seguinte: o número do processo administrativo relativo à despesa, o bem fornecido ou o serviço prestado, o beneficiário da despesa e o número do procedimento licitatório, se for o caso. Assim, desnecessário destacar que deverá constar o nome ou razão social do beneficiário, com o respectivo CPF ou CNPJ.

Registro, ainda, mais dois aspectos: a) é comum o processo de licitação constar um processo administrativo e o pagamento constar de outro. Neste caso, deverão ser informados os dois, de modo a permitir o adequado controle da despesa. b) quando a lei exige a disponibilização de “no mínimo” tais e quais informações, deve ser interpretado que, conforme o caso, haverá a necessidade de ser disponibilizada mais informações para uma adequada compreensão do teor da despesa. Um pequeno exemplo: informações sobre determinado gasto feito com base em contrato: deverão estar presentes todas as informações acima (valor, nº do processo, bem fornecido, favorecido etc), além de informar a classificação da despesa (natureza da despesa com o seu respectivo subelemento) e o programa de trabalho ao qual está vinculado, de maneira a permitir o controle a execução orçamentária e também financeira.

Informações das receitas
No que toca aos créditos, a Lei (art. 48-A, II) exige a disponibilização do “lançamento e o recebimento de toda receita”. De pronto constata-se que qualquer ingresso de recursos nos cofres públicos deverá ser objeto de disponibilização eletrônica, mesmo que se caracterize ingresso provisório e, por isso, não venha a classificar-se como receita pública.

De outro lado, não é só a informação do “lançamento” contábil que deve ser disponibilizado, mas também a do “recebimento” do recurso. A importância deste aspecto se apresenta quando se está diante de receitas originárias, que podem ser patrimoniais ou empresariais. Por exemplo, a prestação de um serviço pela Administração Pública ensejará o pagamento pelo tomador que será depositado na conta do tesouro (receita empresarial). Deverá ser publicada a informação tanto do depósito na conta como também do posterior lançamento contábil correspondente ao depósito. As razões para essa exigência parecem mesmo óbvias, dado o alto nível de descontrole da Administração Pública.

As informações das “unidades gestoras”
A Lei estabelece que as informações a serem disponibilizadas serão das “unidades gestoras”. No segundo comentário sobre a Lei (aqui), coloquei em questão o conceito jurídico de “unidade gestora”, o que procurarei agora enfrentar.


“Unidade orçamentária” é um núcleo de poder da Administração Pública, dotado de competências, para a qual a Lei orçamentária atribui dotação própria e lhe confere responsabilidade na execução orçamentária. Por dotação deve ser entendido aquele montante de recursos atribuído a tal núcleo de poder. Esse conceito de unidade orçamentária pode ser extraído do art. 14, da Lei 4.320/64.

“Unidade administrativa” é qualquer núcleo de poder da Administração Pública, dotado de competências, que forma um órgão ou entidade da Administração Pública. Uma unidade orçamentária é necessariamente uma unidade administrativa, mas nem sempre o contrário é necessariamente verdadeiro. Aliás, excepcionalmente poderá acontecer que um órgão público receba mais de uma dotação orçamentária a ser destinada a unidades administrativas diferentes que o conformam, tal como autoriza o art. 14, parágrafo único, da Lei 4.320/64.

Já “unidade gestora” é aquela unidade administrativa que detém competência para praticar atos de gestão, o que significa dizer que são unidades administrativas autorizadas a gerir recursos orçamentários e financeiros. Portanto, trata-se de núcleo de poder cujos atos decisórios que importem em gastos serão julgados pela Corte de Contas.
Decorre desses conceitos que a LC 131 exige que se disponibilize as informações referidas nos tópicos anteriores de todos os núcleos de poder da Administração Pública que detém capacidade jurídica para realizar atos de despesa. Alerte-se para o fato de poderá haver unidade orçamentária que possui mais de uma unidade gestora. Exemplo: uma Secretaria de Educação (órgão) é uma unidade orçamentária, mas duas de suas unidades administrativas formadoras (ex.: Departamento de Ensino à distância e Departamento de Ensino Básico) detém poderes para executar determinados atos de despesas (assinar convênio, realizar compras etc).

segunda-feira, 1 de junho de 2009

LC 131: quem terá a responsabilidade de disponibilizar eletronicamente as informações?

1. Acerca da nova Lei Complementar n. 131, de 27.05.2009, comentada em 28 de maio/09 (veja aqui), quatro perguntas se apresentam como importantes e urgentes:
a) Quem terá a obrigação de disponibilizar as informações eletronicamente.
b) O que precisamente deverá ser disponibilizado.
c) Qual o momento em que essa disponibilização deverá, tecnicamente, acontecer.
d) Como e através de que instrumentos deverão ser as informações disponibilizadas.

2. Comecemos pela primeira indagação que é relevante especialmente pelo fato de haver uma Administração Pública direta para cada poder e também pela existência da Administração Pública indireta, que é formada pelas pessoas jurídicas do Estado (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas, consórcios públicos) detentoras de autonomia, patrimônio próprio e que não se confundem com os entes federados (União, Estados-membros, municípios e Distrito Federal) que as criaram. Note-se que as entidades da Administração Pública indireta são apenas vinculadas às suas respectivas Administrações diretas, mas não subordinadas.

3. A Lei determina que os “entes da federação” disponibilizarão as informações de suas “unidades gestoras” (art.48-A, LC 131/09). É certo que a questão não pode ser simplificada, porque o conceito de “unidade gestora” nem sempre coincidirá com o de “unidade orçamentária” e nem mesmo com o de “unidade administrativa” no âmbito do direito administrativo-financeiro, o que apresenta importantes consequências práticas. Deixemos para outra oportunidade o detalhamento técnico deste aspecto e os exemplos práticos correspondentes.

4. Não obstante, para o momento, pode-se sintetizar o seguinte:
a) O Chefe do Poder Executivo terá o dever de disponibilizar diversas informações relativamente aos órgãos da Administração Pública direta, das entidades da Administração indireta e, em algumas situações, se responsabilizará também pela disponibilização de informações relativas às Administrações Públicas dos Poderes Legislativo e Judiciário, por conta da unidade orçamentária, como no caso do relatório resumido de execução orçamentária (art. 165, §3º, CF e art. 52, da Lei de Responsabilidade Fiscal). Por essa razão a Lei exigiu que seja adotado sistema informático “integrado” (art. 48, III, LC 131/09). O referido dispositivo acrescenta que o tal sistema deverá atender aos padrões de qualidade a serem fixados pelo Poder Executivo da União (o que é de duvidosa constitucionalidade) e ao previsto pelo art. 48-A (nesta última exigência não há o que questionar).

b) Os chefes das Administrações Públicas dos Poderes Legislativo (presidente de Casa Legislativa) e Judiciário (presidente de Tribunal) deverão disponibilizar informações de seus órgãos formadores que se caracterizarem como unidades gestoras, e de suas entidades da Administração Pública indireta, se houver. Por certo que serão aquelas informações que não forem objeto de disponibilização por parte da chefia do Executivo.

c) Caberá aos dirigentes das Administrações Públicas indiretas a responsabilidade de prestar adequadamente as informações ao Chefe do Executivo (ou outro Chefe, conforme o caso) especialmente pela utilização do dito sistema integrado.

5. Quanto às demais perguntas (o que, quando e como), ficarão para outras oportunidades, em breve.