Uma reflexão sobre o cumprimento da LC 131/09 como um dever de prestar contas

1. Prestar contas significa comprovar a realização legal e honesta dos gastos sob sua responsabilidade. No que toca à fonte constitucional desse dever, as doutrinas tanto administrativista quanto financista reportam-se correntemente ao mandamento contido no parágrafo único do art. 70, da Carta da República que assim professa: [p]restará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Não resta dúvida de que o comando constitucional é claro e objetivo.

2. Entretanto, pouco se comenta o fato do dever de prestar contas traduzir-se num comando superlativo do sistema constitucional vigente por ser considerado como um princípio sensível (na classificação de José Afonso da Silva) de Direito, na medida em que a sua violação se apresenta como causa de intervenção de um ente federado em outro (art. 34, VII, “d”, CF). O fato é que o art. 70 não pode ser interpretado sem associá-lo ao contido no referido art. 34, todos da Constituição Federal.

3. A intervenção se traduz em um sacrifício do pacto federativo (art. 1º, cabeça, CF) e uma exceção ao princípio da autonomia dos entes federados e ao princípio da não intervenção (art. 18, CF). Portanto, é uma medida extrema para casos extremos, porque atinge diretamente o princípio federativo. Por isso, deixar de prestar contas implica deixar de oferecer as condições adequadas para a responsabilização do agente público; implica omitir do cidadão como os recursos públicos foram geridos e gastos.

4. Tendo em conta essas ideias, o atendimento à LC 131/09 deve ser vista como uma forma de concretização do princípio que enuncia o dever de prestar contas. Expor os dados relativos às receitas e às despesas públicas nos sítios eletrônicos oficiais representa um ato concreto de prestação de contas diretas à sociedade e indireta aos órgãos de controle.

5. Ressalte-se que o dever de prestar contas não se restringe ao formal oferecimento das contas para julgamento pelo Legislativo (art. 49, IX e art. 71, I, CF) ou pelo Tribunal de Contas (art. 71, II, CF), mas também ao julgamento pela sociedade que o exerce através do denominado controle social, especialmente após a nova disciplina da LC 131/09. A prática desse controle social nada mais é do que o exercício da cidadania (art. 1º, II, CF).

Retorno às atividades

Depois de praticamente seis meses de suspensão da atividade neste espaço, em razão do cumprimento de outras atividades profissionais, retornaremos em breve com as postagens sobre o Direito da Administração Pública informatizada, inclusive com novas reflexões sobre a interpretação da Lei Complementar nº 131/09.

Abraços a todos!

LC 131/09: os dados disponibilizados poderão ser objeto de revogação?

1. Inicialmente, relembre-se que a revogação é uma forma de extinção do ato administrativo por razões de interesse público. O ato revogador e o ato a ser revogado são atos de competência discricionária. A invalidação, ao contrário, é uma forma de extinção do ato administrativo em razão de vício de legalidade não sanável. Portanto, a revogação se reporta a extinção de ato legal e a invalidação, de ato ilegal.

.
2. Uma resposta simples à indagação formulada poderia limitar-se a afirmar que a disponibilização dos dados/informações na internet decorre de ordem jurídica de natureza vinculada (art. 48 e 48-A da LC 101/00 com a redação que lhe deu a LC 131/09) e não discricionária, razão pela qual não haveria a possibilidade de revogação, mas sim de invalidação.
.

3. Entretanto, a partir da indagação inicialmente formulada e da resposta acima, pode-se perguntar se tais dados disponibilizados constituem ato administrativo independente do ato que buscam dar publicidade. A resposta a essa nova pergunta poderá alterar até mesmo a resposta da primeira em certo sentido, afinal, o objeto da revogação ou da invalidação deve ser um ato administrativo.

.
4. Alguns autores sustentam que os dados publicados relativos a um ato administrativo constituem-se em outra realidade material que, por isso mesmo, não se confunde com o próprio ato administrativo a que buscaram dar a publicidade. Esses autores estabelecem uma autonomia jurídica entre eles por causa da autonomia material. Segundo esse entendimento, a publicação de um ato administrativo limita-se a produzir efeitos na esfera da eficácia desse mesmo ato e não na esfera da validade. Daí dizerem que o vício na publicação não terá a capacidade macular o ato que deixou de ser revelado ou que foi revelado irregularmente. Um problema dessa espécie (vício na publicação), segundo esse enfoque, se resolveria com uma nova publicação correta (Nesse sentido, veja-se MARÇAL JUSTEN FILHO, no Brasil, e PIETRO VIRGA, na Itália).

.
5. Todavia, prefiro a posição do administrativista argentino, JUAN CARLOS CASSAGNE (Derecho Administrativo, B. Aires: Abeledo-Perrot, 2002, p.118) que sustenta que a publicação é uma determinação legal voltada a constituir a forma (a rigor, formalidade) do ato administrativo, e, desse modo, poderá afetar a validade do ato que deveria ser revelado corretamente. Os dados disponibilizados são, do ponto de vista jurídico, parte indissociável daquele ato que buscaram dar publicidade. Logo, não se revoga nem se anula os dados disponibilizados, porque não são atos independentes, mas tão somente auxiliam na composição do ato administrativo que deve ser publicado. Por consequência, o ato que deixou de ser publicado ou foi publicado incorretamente é que poderá ser anulado juntamente com seus dados e informações publicados incorretamente ou não publicados na internet. De outro lado, se o ato teve as suas informações divulgadas corretamente e tiver natureza discricionária, poderá ser revogado se presentes as condições fáticas e jurídicas para tanto.

.
6. Sei que a questão merecerá ainda muitas discussões. Estarei aberto para a troca de ideias.

LC 131/09: o tempo real e o processo administrativo eletrônico

1. Relembro inicialmente que a LC estabeleceu que as informações pormenorizadas da execução orçamentária e financeira devem ser disponibilizadas em tempo real (art. 48, II). A regulamentação feita pelo Decreto 7.185/2010 estabeleceu que “tempo real” significa a disponibilização das informações até o dia seguinte ao do registro contábil do evento (art. 2º, § 2º, II).

.
2. Acredito que a expressão “tempo real” prevista na Lei deve ser interpretada da seguinte forma: as informações dos atos de receitas e despesas devem ser disponibilizadas no exato instante em que os próprios atos são realizados. Exemplo: realizou uma licitação ou firmou um contrato no próprio sistema informático, a informação já se encontraria disponibilizada automaticamente pelo sistema. Esse é o espírito da LC 131/09. Mas o Decreto 7.185/2010 conferiu outra interpretação, como já se anotou.

.
3. Decerto que levar a cabo a nossa interpretação (e não a dada pelo Decreto em questão) exigiria que os atos de receita e despesa fossem realizados também por sistema informático. Explicando melhor: o sistema informático que disponibilizaria tais informações deveria ser exatamente o mesmo sistema em que o gestor público iria produzir o próprio ato ou pelo menos que fossem sistemas interligados.

.
4. Resulta disso que haveria a necessidade de já estar instituído o processo administrativo eletrônico, para que os atos (e não somente as informações a eles referentes) fossem puramente eletrônicos, sem a necessidade de uma versão cartácea. Mas isso ainda não é possível, hoje, por duas razões básicas:
A) não há, ainda, uma disciplina do processo administrativo eletrônico. É preciso insistir, como já fizemos anteriormente neste espaço: a existência de atos administrativos eletrônicos legítimos – e, por consequência, de processo administrativo eletrônico ou digital – só será viável a partir do momento em que tivermos uma disciplina jurídica clara sobre o assunto, tal como nos ensina acertadamente o jurista italiano Giovanni Duni, professor titular da Universidade de Estudos de Clagliari, na Sardenha, que há muito se dedica ao tema. A Medida Provisória (MP 2.200/01) que regula a validade dos atos jurídicos eletrônicos é insuficiente. Registre-se que, em 2006, a Itália instituiu o seu Codice dell´Amministrazione Digitale, que disciplinou a matéria, mas ainda de modo tímido no que toca ao aspecto procedimental.
B) A outra razão é o fato de que, ainda, não há a infraestrutura técnica e administrativa necessária em muitas Administrações Públicas brasileiras para a adoção do processo administrativo eletrônico. E, pelo que se nota, não se constata medidas concretas e efetivas para a instituição de uma verdadeira Administração Pública informatizada, o que, em nosso sentir, viola o princípio da eficiência e da economicidade. O que se vê hoje é a proliferação da teleburótica que é a utilização da informática como um sistema paralelo e de apoio ao original.

.
5. Desse modo, o Poder Executivo, em vez de buscar desde já a viabilização para a implantação de uma Administração Pública Digital com a instituição do processo administrativo eletrônico, preferiu interpretar a expressão “tempo real” valendo-se do critério hermenêutico histórico-elolutivo como o decisivo, que traça o alcance do texto normativo de acordo com as circunstâncias históricas que se apresentam. No caso, abandonou a intepretação finalística e diretiva. Por isso, ante a ausência dos citados fatores, todos os dados dos registros de receita e despesa realizados no dia são compilados, sistematizados e disponibilizados no dia seguinte para ao pleno conhecimento dos cidadãos.

LC 131/09: as informações dos atos de gestão patrimonial devem ser disponibilizadas?

1. A reflexão que vinha fazendo sobre a LC 131/09 teve início bem antes da sua regulamentação, que se deu com o Decreto federal 7.185/2010. Vinha tratando a LC 131/09 como uma forma radical de ampliar os contornos do regime da publicidade de todas as atividades da Administração Pública, ressalvadas somente as exceções constitucionais. Assim, cheguei a me manifestar, em palestras sobre o tema durante o período de vacância desta Lei, no sentido de que todos os registros contábeis, inclusive aqueles voltados a consignar os fatos administrativos como a depreciação patrimonial, deveriam ter suas informações disponibilizadas. Tudo pautado no espírito da LRF, que possui um capítulo próprio para a Gestão Patrimonial, e especialmente no escopo da LC 131/09 que promoveu modificações naquela.
.
2. Todavia, a regulamentação chamou a atenção para alguns aspectos da Lei que merecem ser meditados mais detidamente, dentro dos quais se pode citar o alcance da conjugação de duas expressões contidas na Lei: “informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira” (art. 48, p.u., II) e “todos os atos praticados (...) no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização” (art. 48-A, I).
.
3. Da conjugação das duas expressões constata-se que a Lei determina a disponibilização de todos os atos praticados no decorrer da execução orçamentária e financeira. Em sentido estrito, a execução nesses dois âmbitos não se confunde com a patrimonial (gestão de bens, preservação do patrimônio público, disponibilidades de caixa) e a operacional (eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas).
.
4. Logo, do ponto de vista literal e estrito, os registros contábeis relativos à gestão patrimonial estariam fora do alcance da LC 131/09. Ou será que a principiologia do novo regime da transparência terá o condão incluir tais dados que, a bem da verdade, são muito importantes para o controle social da Administração Pública? Continuaremos a refletir sobre esta indagação.

Há registro contábil correspondente à liquidação da despesa no Estado do Rio de Janeiro

1. Como comentei na última postagem, faltava um axílio dos contadores públicos para sabermos quando deverá ser disponibilizada a informação da liquidação da despesa. Havia dito anteriormente - com ressalva, é claro - que acreditava não haver um registro contábil para liquidação da despesa (relembre-se que a liquidação é a fase da execução da despesa em que se verifica a procedência do crédito, o credor, a quantia exata, entre outros dados). Entretanto, no Estado do Rio de Janeiro, que utiliza o sistema SIAFEM, é feito um registro contábil para a liquidação da desepesa, que, a rigor, não é nem orçamentário, nem financeiro.

.

2. A partir de maio ou abril do corrente (estou ainda pesquisando o documento normativo com a alteração para melhor precisar esta informação) passou a existir o DL - Documento de Liquidação que tem a função específica de registrar contabilmente o momento e o valor da liquidação. Antes, salvo melhor juízo, era feito por meio da chamada "NL" que, em verdade, tinha múltiplas funções e servia também para registrar a liquidação.

.

3. Logo, diante dessa informação, pode-se dizer, retificando a postagem anterior relativamente à Administração Pública do Rio de Janeiro, que o momento de disponibilização das informações da liquidação deve dar-se até um dia após o registro contábil da liquidação, ou seja, até um dia após ao registro do DL.

Seguimos refletindo sobre a LC 131/09.

LC 131/09: a disponibilização em “tempo real”e o Decreto 7.185/2010

1.Como já comentado, a LC 131/09 estabelece que a disponibilização das informações pormenorizadas da execução orçamentária e financeira deve ser em tempo real. O Decreto federal regulamentador estabelece como conceito de tempo real o seguinte:

liberação em tempo real: a disponibilização das informações, em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, até o primeiro dia útil subseqüente à data do registro contábil no respectivo SISTEMA, sem prejuízo do desempenho e da preservação das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno funcionamento. (sic) (art. 2º, § 2º, II, Decreto nº 7.178/2010).

.
2. Caros leitores, o dito SISTEMA é aquele sobre o qual a Administração faz os seus registros contábeis orçamentários e financeiros. Não se trata de um sistema a parte do que fará a disponibilização no sítio eletrônico, mas a ele integrado. É como o define o próprio Decreto em questão (art. 2º, § 2º, I). Portanto, o tempo real será o dia seguinte ao do registro contábil feito neste sistema. O Decreto também define que deverá ser informado os valores do empenho, da liquidação e do pagamento, fazendo-nos crer que esses são os “atos” do decorrer da despesa, se considerarmos uma interpretação sistemática do artigo 7º, I e suas alíneas.

.
3. Feitas essas observações, há que se indagar se há o registro contábil correspondente à liquidação. Para o empenho e para o pagamento é induvidoso que há. Decerto que, neste momento, necessitamos do socorro dos contadores públicos. É preciso reconhecer que é difícil para os advogados interpretarem a LRF sem o auxílio dos contadores públicos. Não obstante, creio que não há registro contábil para a liquidação, mas sim para a ordem de pagamento que se realiza após a liquidação. Diante disso, pergunta-se qual o momento em que o valor correspondente à liquidação deverá ser disponibilizado no sítio eletrônico. Diante do que foi alinhado até aqui e ressalvada uma melhor reflexão, deverá ser até o dia seguinte à emissão da ordem do pagamento, que é o ato jurídico previsto pelo art. 64, da Lei 4.320/64. Trata-se do ato que se segue ao da liquidação.