El
impeachment previsto en la
Constitución de la República de Brasil es el instrumento jurídico-político por
medio del cual se puede provocar la pérdida del mandato del Presidente de la
República.
A
los efectos de iniciar el proceso al Jefe de Estado, el artículo 85 de la
Constitución requiere un presupuesto jurídico: la comisión personal de un “crimen
de responsabilidad” por parte del mandatario. Este requisito no es político. Una
vez configurado el requisito jurídico se puede aplicar el juicio político.
Abogar
la tesis de que es un juicio puramente político convierte el impeachment en recall (moción de desconfianza), lo que no sería posible en el
sistema presidencialista brasilero.
El
mismo artículo establece que tales crímenes serán definidos en ley especial. En
este caso, se trata de la Ley 1.079/1950. Una de las figuras típicas de la Ley involucra
la violación de la ley presupuestaria.
La
petición inicial del impeachment es considerada
inicialmente por la Cámara de los Diputados federales y, en caso de no ser rechazada,
pasa al Senado de la República para el procesamiento y juzgamiento del Jefe del
Poder Ejecutivo.
En
el caso actual de Brasil, la denuncia no fue rechazada por la Cámara. Siguió
para el Senado que tampoco la rechazó. Actualmente, ha comenzado el proceso en
el Senado que será conducido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia
del País.
La
formulación del pedido de impeachment de la Presidente Dilma se basó en dos
conductas:
1.
La emisión de decretos que abrieron créditos adicionales (julio y agosto de
2015) para suplementar determinados rubros presupuestarios, cuyas asignaciones
originales no fueron suficientes.
Según
la denuncia, tales decretos fueron hechos sin autorización previa del Congreso
Nacional, siendo incompatibles con la meta fiscal primaria definida por una de
las leyes presupuestarias. La autorización legal para la apertura de créditos
adicionales existió, pero estaba condicionada a la compatibilidad con el
alcance de la meta fiscal. Con esta conducta, la Presidente Dilma habría violado
la Ley presupuestaria, lo que caracterizaría un crimen de responsabilidad, conforme
consta en la denuncia.
2.
El retraso del desembolso por parte de la Unión Federal para el “Banco do
Brasil”, que es el ejecutor del “Plano Safra”. Este programa gubernamental se
refiere al otorgamiento de subsidios a la actividad agrícola. El Banco
realizaba los pagos a los agricultores, aún existiendo retrasos de la Unión.
El
incumplimiento del plazo, según los términos de la petición, ha configurado una
operación de crédito del gobierno con el banco federal, la cual está prohibida
por la Ley de Responsabilidad Fiscal brasilera.
La
acusación reconoció que el referido programa es gestionado por el Ministro de Hacienda
y por el Secretario del Tesoro, pero afirmó que la Presidente mantenía
reuniones frecuentes con aquellas autoridades y, en caso de no haberse determinado
el retraso de los desembolsos para “maquillar” la contabilidad, por lo menos habría
actuado de manera omisiva, al no exigir que el Ministro y el Secretario cumplieran
la Ley.
Ahora
bien, con referencia a la emisión de decretos presupuestarios de suplementación,
la petición incurre en una grave confusión entre la gestión presupuestaria y la
fiscal o financiera. Con la apertura de créditos suplementarios no es posible incumplir
la meta fiscal o comprometerla, pues esta se cumple en la ejecución financiera,
que es un plano distinto de la programación presupuestaria.
No
es por otra razón que, en el curso de la ejecución financiera, la percepción de
que la meta fiscal primaria no podrá ser cumplida a fin del año obliga al Jefe
del Executivo – por determinación de la propia ley – a firmar decretos de
contingencia que impiden la realización de pagos en la caja del tesoro público.
La situación de contingencia vale hasta que el nivel de ingreso de recursos pueda
volver a la normalidad.
En
otros términos, lo que queda bloqueado es la ejecución del pago y no la
posibilidad de alterar la programación presupuestaria para los distintos rubros.
Además, todos los créditos abiertos presentaron las respectivas fuentes,
conforme determina la ley, por los propios órganos solicitantes. Uno de ellos
fue el propio Supremo Tribunal Federal.
El
gobierno de la Presidente Dilma adoptó todas las medidas concretas de
contingencia de los gastos, incluso lo hizo en el propio mes de julio de 2015 dos
veces. Por lo tanto, desde el punto de vista jurídico, no hubo incumplimiento
de Ley presupuestaria.
El
problema es que, después de más de 15 años, la Corte de Cuentas cambió su interpretación.
Según este nuevo entendimiento, en caso de que la proyección fiscal pueda
indicar una dificultad de cumplir la meta a fin de cada año, el gobierno quedaría
impedido de promover cambios de la programación por medio de créditos
adicionales.
Sin
embargo y aunque sea impracticable el nuevo entendimiento de la Corte de
Cuentas, la publicación de la decisión fue en octubre de 2015, pero aplicable a
los decretos editados en julio y agosto del mismo año.
En
definitiva, hubo cambio jurisprudencial aplicable a hechos anteriores con
violación directa al principio de la seguridad jurídica y también a la
determinación literal de la ley de procedimientos administrativos federales
(Ley 9.784/1999, artículo 2º, párrafo único, numeral XIII) que prohíbe la
aplicación retroactiva de nueva interpretación de la ley.
Sobre
el retraso en el desembolso en el Plano Safra, no hubo una conducta concreta de
la Presidente da República. No hay crimen sin conducta. Los actos de ejecución del
dicho programa no estaban a cargo de ella, tampoco el pago. El hecho de formar
parte de las reuniones no configura capacidad jurídica de transferir
responsabilidades de eventuales conductas ilegales. Se trata de un entendimiento
elemental en el campo del derecho sancionatorio. Además, en razón de la
imposición explícita de la ley, la fiscalización del programa estaba a cargo
del Banco Central de Brasil y no de la Presidente, de manera que ni siquiera de
omisión dañosa se puede acusarla.
No
obstante, el retraso de los desembolsos del gobierno para la institución
financiera no puede ser transfigurado en operación de crédito. El retraso es un
incumplimiento de determinación legal que sujeta a los infractores a los
efectos legales propios (interés, multas, sanciones administrativas). No es
posible, desde la perspectiva jurídica, admitir la transformación del
incumplimiento de una obligación legal en una relación jurídica bilateral de
préstamo, que sería una nueva relación de derecho.
Frente
al cuadro de fragilidad jurídica de la denuncia para proponer el impedimento de
la Presidente electa por el voto directo de la población brasilera, la petición
ya debería haber sido rechazada. Los elementos objetivos que imponen el
reconocimiento de la falta de “justa causa” para seguimiento del proceso.
Con
todo, dos fases ya fueron superadas sin rechazo de la petición de la denuncia,
lo que nos preocupa sobremanera.
En
el caso de concretarse el retiro de la Presidente del cargo con base en la
denuncia propuesta, dos principios serón peligrosamente violados en Brasil: el
de la seguridad jurídica y, fundamentalmente, el democrático. Y, seguramente,
tendrá consecuencias gravosas para el futuro del País y de la región.
El
remedio para los malos gobiernos es el voto y no la articulación de un artificio
jurídico que rompa la institucionalidad democrática.
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