A PEC 80 como instrumento de concretização do princípio da descentralização

A PEC 80/2015 propõe a inclusão o art. 132-A na Constituição Federal para estabelecer que os advogados públicos das autarquias e fundações públicas deverão, privativamente, prestar a assistência, o assessoramento e representar judicial e extrajudicial esses entes.

A Constituição é silente a respeito da representação judicial da Administração Pública Indireta. O que existe é o art. 132 que estabelece que a representação judicial e as consultorias jurídicas das “unidades federadas” serão exercidas pelos procuradores de Estado.

O referido artigo 132 vinha sendo interpretado por alguns procuradores de Estado no sentido de que somente estes detêm, do ponto de vista Constitucional, a exclusividade da representação não só da pessoa jurídica da Administração Direta, como também de todos os entes da Administração Pública indireta.

Tal entendimento, porém, não nos parece resistir à interpretação literal e muito menos à sistemática da Constituição, razão pela qual a PEC 80/2015 é não só útil, mas necessária para corrigir a insistência do equívoco hermenêutico.

Em primeiro lugar, deve-se considerar que a autonomia jurídica dos entes da Administração Pública Indireta pode ser extraída da própria Constituição quando esta admite a criação de pessoas jurídicas distintas daquela do ente político, nos termos do seu art. 37, inciso XIX. Trata-se de uma expressão concreta do conhecido princípio da descentralização.

Pois bem, reconhecida a existência de personalidade jurídica de tais entidades como distinta da do ente federado criador, é forçoso admitir – até por uma razão lógica – que a Constituição tutela os meios necessários ao seu exercício.

Aliás, o Decreto-Lei 200/67, que disciplina a organização da União Federal foi recepcionado pela atual Constituição por ser com ela compatível. O seu art. 10 impõe a descentralização como regra e não exceção. Trata-se de um comando cogente: A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

Não se pode esquecer que as entidades criadas por meio do fenômeno da descentralização não são subordinadas à Administração Pública Direta, mas apenas vinculadas a ela.

O regime jurídico da descentralização impõe à Administração Direta limites claros e precisos com relação às Administrações Indiretas. Um desses limites é exatamente assegurar a autonomia administrativa, operacional e financeira dessas entidades da Administração Indireta. Veja-se, a propósito, o artigo 26 do referido Decreto-Lei 200/67: No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente: I – (...) II -  (...)  III – (...) IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

As razões para garantir a autonomia são um tanto óbvias. Ora, se se tratam de sujeitos de direito distintos e autônomos ente si, poderá haver conflito de direitos entre ambos. Logo, o patrocínio da causa de ambos os envolvidos deve ser também distinto, sob pena de instituir um conflito insolúvel e pouco sustentável do ponto de vista ético e deontológico.

Basta um repasse decorrente de lei ou mesmo de um convênio deixar de ser feito pela Administração Direta em favor de uma entidade da Indireta para impor o dever (e não mera faculdade) desta de reivindicá-lo inclusive judicialmente, se necessário.

Frente a situações como estas, como se poderá admitir que um procurador pertencente ao ente federado possa defender, contra este mesmo ente federado, um direito em favor de outra pessoa jurídica? Inobstante o impedimento estatutário de advogar contra a fazenda que o remunera, esse tipo de situação nos lembra a ratio de uma norma de natureza penal que incrimina quem, na mesma causa, trabalha para partes contrárias. Trata-se da tergiversação prevista no art. 355, parágrafo único do Código Penal. Mesmo não se configurando a tipicidade penal estritamente no caso, haverá a violação ao estatuto da advocacia e da OAB, ao princípio da moralidade administrativa e da autonomia dos entes da Administração Pública.

De outro lado, em conflitos como os citados acima é difícil crer que o procurador de Estado possa cumprir fielmente o mandamento contido no art. 31, § 1º da Lei 8.906/94 (Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados o Brasil) de manter, em qualquer circunstância, a independência.

Portanto, as representações dos entes da Administração Pública Indireta devem ser diferentes daquelas da Administração Direta. Ressalte-se que o novo Código de Processo Civil não deixou mesmo dúvida sobre o tema ao estabelecer, em seu art. 75, que os entes federados serão representados por seus procuradores, mas que as autarquias e as fundações de direito público serão representadas por quem a lei do ente federado indicar.

Por fim, cabe registrar que a PEC 80/2015 não cria cargos novos nem categoria, não investe ninguém em cargo diferente, não promove equiparação remuneratória, não aumenta despesas ou vencimentos, não reduz e nem altera competências, mas dá dignidade à classe dos advogados públicos das Administrações Indiretas, garante a autonomia jurídica das Administrações Pública Indiretas e consolida de verdade a descentralização administrativa.

* Corrigido às 12h20min.